悠悠万事，民生为大。2024年政府工作报告明确指出，“提高医疗卫生服务能力”“促进医保、医疗、医药协同发展和治理”“深入开展健康中国行动和爱国卫生运动，筑牢人民群众健康防线”。党的以来，我国逐步建立起了中国特色的健康政策体系，开启了规模浩大的健康中国建设的公共服务工程。当前，健康中国行动已经初见成效，系统梳理新时代健康政策体系，回顾健康中国建设的发展进程，总结和探讨取得的成就以及存在的问题，对于完成2035年建成健康中国的目标具有重要意义。

　　健康中国建设开启，全面部署和确定战略目标和规划。2015年，“健康中国”首次写入政府工作报告。2015年10月，党的十八届五中全会明确提出了推进健康中国建设任务。2016年8月，党中央、国务院召开了新世纪以来第一次全国卫生与健康大会，这是新中国成立后第一次以“健康”为主题的会议，也是我国卫生与健康事业发展的重要里程碑。此次大会明确了健康中国建设的新格局，对健康中国建设进行了全面系统规划。会上讨论了《“健康中国2030”规划纲要》（讨论稿），完成了健康中国战略的顶层设计，重大政策创新体现在以下几个方面。

　　第一，确立新时期党的卫生与健康工作“三十八字”方针，即“以基层为重点，以改革创新为动力，预防为主，中西医并重，将健康融入所有政策，人民共建共享”。“以基层为重点”将过去的以农村为工作重心转为以基层为重点，体现了打破二元经济、适应城镇化发展、基本服务均等化的治理理念。“以改革创新为动力”回答了要不要改、能不能改、是不是需要改的问题，将医改与健康融为一体。“预防为主”为树立大卫生、大健康的观念，把以治病为中心转变为以人民健康为中心开辟了道路。“中西医并重”是坚定不移的方针。中医药是中华民族的瑰宝，在疾病预防、慢性病康复调理等方面具有独特优势。“将健康融入所有政策”这一提法意味着，在健康中国实践过程中，所有的部门工作、项目都要与健康相适应。“人民共建共享”则体现了健康的本质，即健康既是人们的权利，也是人们的责任和义务。“三十八字”方针将长期指引健康领域的相关工作。

　　第二，进行健康中国建设的顶层设计。习总指出：“把人民健康放在优先发展的战略地位，以普及健康生活、优化健康服务、完善健康保障、建设健康环境、发展健康产业为重点，加快推进健康中国建设。”将发展健康产业作为重点，是在新的视野和框架内思考卫生健康工作。我们认识到健康产业对供给侧结构性改革的影响后，就不应再将健康视作简单的卫生问题和投入问题，因为其涉及新兴产业、经济转型，实质上是改革发展的关键环节，引导和支持健康产业、发展健康产业新业态需要破除体制机制障碍。

　　第三，明确五项基本医疗卫生制度，即分级诊疗制度、现代医院管理制度、全民医保制度、药品供应保障制度、综合监管制度。分级诊疗作为医改的全局性工作，既关乎医疗本身，也关注健康；既关系到医疗卫生服务的供给侧，也涉及医患之间服务模式的调整。现代医院管理制度则是重点和难点。全民医保制度是联结医疗服务需求方和供给方的重要结合点，具有关键的调控作用。医保将在改革支付方式、充分运用激励和约束机制、控制医疗费用过快增长、控制过度医疗等方面发挥重要作用。药品供应保障制度的改革相对滞后，需要系统性重塑。医药改革将贯穿生产、采购、使用的全过程。综合监管制度则是全新的内容。监管是行业发展的保障，科学适度监管是发展的重要条件。

　　《“健康中国2030”规划纲要》：全面规划、擘画蓝图。2016年10月，党中央、国务院印发了《“健康中国2030”规划纲要》（以下简称《纲要》）。《纲要》对指导思想、主题、目标等进行了全面规划，以普及健康生活、优化健康服务、完善健康保障、建设健康环境、发展健康产业为核心内容，为推进健康中国建设进行了全面布局。“普及健康生活”涉及健康教育、健康行为和全民身体素质等问题；“优化健康服务”包含覆盖全民的公共卫生服务、优质高效的医疗服务、中医药发展、重点人群健康服务四个方面；“完善健康保障”包括医疗保障和药品供应保障两个体系；“建设健康环境”主要涉及深入开展爱国卫生运动、加强影响健康的环境问题治理、保障食品药品安全、完善公共安全体系四个方面，这也是我国首次把水、空气、土壤等纳入健康层面；“发展健康产业”包括优化多元办医格局、发展健康服务新业态和健身休闲运动产业以及促进医药产业发展。在这五大领域的基础上，《纲要》进一步提出了包括体制机制改革、人力资源建设、科技创新与信息化服务、法治建设以及国际交流合作等维度的要求。《纲要》编制符合世界卫生组织提出的社会经济因素影响健康的模型，是将健康融入所有政策的一个典范。

　　党的十九大报告提出建设优质高效的医疗卫生服务体系。党的十九大报告系统部署了卫生健康工作，推动形成“5+1”新格局，即建设“五项基本医疗卫生制度”和“优质高效的医疗卫生服务体系”。2021年，国家发展改革委、国家卫生健康委、中医药局、国家疾控局联合印发《“十四五”优质高效医疗卫生服务体系建设实施方案》，提出要更加注重四个方面：早期预防和医防协同、优质扩容和深度下沉、质量提升和均衡布局、中西医并重和优势互补。2023年3月，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步完善医疗卫生服务体系的意见》，这是构建优质高效的医疗卫生服务体系的重要顶层设计文件。

　　健康中国行动及其政策体系。为了统筹推进健康中国建设工作，2019年6月国务院印发《关于实施健康中国行动的意见》，从政策体系的顶层设计上推进健康中国行动。我国逐步建立完善统合各级政府、各部门、各领域的健康治理体系，为健康中国建设服务，由此，健康中国行动及其政策体系开始逐步形成。2019年7月，国务院成立健康中国行动推进委员会。健康中国行动推进委员会发布《健康中国行动（20192030年）》，并组织实施、监测和考核相关工作。围绕全方位干预健康影响因素、维护全生命周期健康、防控重大疾病三大领域，形成了15个专项行动，成为了实现健康中国目标的路线图，也使得建设健康中国的路径和任务更加清晰。

　　党的二十大报告强调推进健康中国建设。党的二十大报告强调，“把保障人民健康放在优先发展的战略位置，完善人民健康促进政策”。同时提出要优化人口发展战略，实施积极应对人口老龄化国家战略，深化医药卫生体制改革，促进医保、医疗、医药协同发展和治理。对公立医院、民营医院、医疗卫生队伍、中医药等关键性领域也提出了具体要求。

　　本文从健康中国行动和五项基本医疗卫生制度两个重点领域分析进展、成效和问题，以探究整体推进情况和未来发展重点。

　　健康中国行动进展成效。健康中国行动成为承接健康中国战略的枢纽工程。主要体现在四个方面：一是政策供给力度不断加强，中国特色的健康中国行动政策框架基本建立，联动机制与协同格局正在加快形成。中国人民大学医改研究中心课题组发布的跟踪研究报告显示，健康中国行动部委计划联合发文率从2019年的14.58%增加到2021年的37.50%；实际联合发文率从2019年的53.57%增加到2021年的64.29%。二是健康中国行动执行效率和政策落实率逐年提升。健康中国行动开展以来，按时发文率从2019年的67.86%提升至2022年的83.82%，逐年递增；同时，平均发文月数从2019年的14.36个月下降至2022年的5.82个月。“一升一降”说明相关部委和单位的执行效率逐年提高。同时，评估显示地方落实率也在逐年递增。三是健康中国行动积极推进，契合社会发展需求，改变了公众认知，得到了积极反馈。2012年2016年健康中国战略实施之初，我国居民健康素养水平4年间提升了2.78%；2016年2019年从健康中国战略实施到健康中国行动启动期间，我国居民健康素养水平3年间提升了7.59%；2019年2022年健康中国行动实施三年间，我国居民健康素养水平提升了8.61%。四是根据抽样调研，居民对健康中国行动三大健康领域（全方位干预健康影响因素、维护全生命周期健康、防控重大疾病）的知晓率较高，参与度水平居中，满意度较高。以防控重大疾病为例，知晓率为84.19%，参与度为44.57%，满意度为92.75%。群众健康素养的提升以及积极参与健康中国行动，对于贯彻执行党的路线、方针、政策，深入开展爱国卫生运动、深化医药卫生体制改革等提供了深厚的社会基础，使得健康中国行动成为民生体系的重要组成部分。

　　推进五项基本医疗卫生制度建设。五项基本医疗卫生制度建设与居民看病就医具有更加直接的关联，社会普遍关注。健康中国战略实施以来，五项基本医疗卫生制度建设也取得了较大发展。

　　一是分级诊疗制度不断推进。2015年，国务院办公厅印发《关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》，明确了基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式，提出要落实各级各类医疗机构急慢病诊疗服务功能，完善治疗康复长期护理服务链，为患者提供科学、适宜、连续性的诊疗服务。2016年和2017年，原国务院医改办和国务院办公厅印发文件要求推行家庭医生签约服务，促进医疗联合体建设。至此，医联体建设、家庭医生签约服务成为推进分级诊疗制度建设的两大抓手。2020年7月，国家卫生健康委、国家中医药局联合印发《医疗联合体管理办法（试行）》，提出医联体建设应当坚持以人民健康为中心，推进疾病预防、治疗、管理相结合，强调要加快推进医联体建设，逐步实现医联体网格化布局管理。2023年1月，国家卫生健康委等六部委（局）联合印发《关于开展紧密型城市医疗集团建设试点工作的通知》，提出在每个省份选择23个设区的市（直辖市的区），科学合理网格化布局紧密型城市医疗集团。2023年12月，国家卫生健康委等十部委（局）联合印发《关于全面推进紧密型县域医疗卫生共同体建设的指导意见》，提出到2027年底，紧密型县域医共体基本实现全覆盖。医联体建设相关文件适应健康中国战略的要求，对医防融合、公共卫生、重大传染病防治、慢病管理等都提出了明确要求。2019年10月，国家发展改革委、国家卫生健康委等四部门联合印发《区域医疗中心建设试点工作方案》，推进优质医疗资源扩容和区域均衡布局，之后，在总结试点经验的基础上又印发了《有序扩大国家区域医疗中心建设工作方案》。据统计，前四批76个国家区域医疗中心建设了460多个专科、开展医疗新技术6200余项，患者外转就医平均较建设前下降了约三成。县域内常见病、多发病就诊率达到90%以上。

　　二是现代医院管理制度向纵深发展。2017年7月，国务院办公厅印发《关于建立现代医院管理制度的指导意见》，从医院章程、医院决策机制、管理制度等多方面对现代医院管理制度的构建提出了具体要求。随后，在部分医院启动建立健全现代医院管理制度试点。2018年6月，中央办公厅印发《关于加强公立医院党的建设工作的意见》，提出要切实加强党对公立医院的领导，健全现代医院管理制度，推动实施健康中国战略。2021年国务院办公厅印发《关于推动公立医院高质量发展的意见》，提出要坚持以人民健康为中心，加强公立医院主体地位，坚持政府主导、公益性主导、公立医院主导，坚持医防融合、平急结合、中西医并重，以建立健全现代医院管理制度为目标，强化体系创新、技术创新、模式创新、管理创新，加快优质医疗资源扩容和区域均衡布局，力争通过5年努力，公立医院发展方式从规模扩张转向提质增效，运行模式从粗放管理转向精细化管理，资源配置从注重物质要素转向更加注重人才技术要素。2022年3月，财政部办公厅和国家卫生健康委办公厅联合发布《关于组织申报中央财政支持公立医院改革与高质量发展示范项目的通知》，提出中央财政拟支持实施公立医院改革与高质量发展示范项目。

　　三是全民医保制度建设完善。2020年2月，中央、国务院印发《关于深化医疗保障制度改革的意见》，这是新时代全面深化医疗保障制度改革的纲领性文件。2021年国务院办公厅印发《关于推动药品集中带量采购工作常态化制度化开展的意见。

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